Interview with 2020 John McMenemy Prize Nominees Paul Thomas and JP Lewis; “Executive Creep in Canadian Provincial Legislatures”.

Please give us a nutshell summary of your nominated article, “Executive Creep in Canadian Provincial Legislatures”.

In recent years we had noticed that backbench government members in legislatures were increasingly receiving quasi-cabinet positions and/or membership on cabinet committees. The normative concern with this development is that expanded executive membership or involvement in executive decision making may weaken legislatures’ ability to conduct their core oversight role. We wanted to track the trend across provinces and over time to better understand the extent and evolution of the membership change. We found that incorporating backbenchers in the work of the executive had increased steadily since the 1960s, adding to underlying concerns of centralization of power in Canadian executives and the marginalization of legislatures.

What led to your interest in conducting research on Canadian legislatures and executives?

We’ve both been interested in legislatures and executives our entire academic careers and have each published in the area.

JP – I had completed previous research on cabinet committees and have found them very important to understand because the more interviews I complete with political actors the more I hear that power lies in these lesser understood and studied committees. With this mind, it caught my eye when I noticed media reports of government backbenchers were being appointed to these committees in New Brunswick, and I reached out to Paul to see if he was familiar with existing research on the practice.

PT – I had previously worked with Graham White to develop metrics for comparing provincial legislative capacity. One indicator we identified was the proportion of members holding some form of executive position, and were surprised to find that there were virtually no government backbenchers in some jurisdictions once junior posts like parliamentary secretaries were included, greatly reducing the likelihood of meaningful scrutiny. However, while Graham and I had found that the Gallant government in New Brunswick had eliminated the province’s parliamentary secretary positions after coming to power, the media reports that JP came across showed that backbenchers were being brought into the executive in another way through cabinet committees.

This led us to realize that we needed to capture the expansion of both junior executive positions and backbench participation on cabinet committees to fully capture the extent of executive encroachment on the legislature.

Do you have any advice for graduate students or other scholars who might be interested in pursuing research on legislatures, backbenchers or executives in Canadian federal and provincial politics?

Our advice is to do it! The group of scholars who focus on Canadian legislatures and executives is quite small, and most of the literature we still rely on was completed by senior scholars. This is an area of research that could definitely use an infusion of new active researchers and methodological approaches. The provinces also provide an ideal venue for exploring the impact of different legislative or executive structures and procedures. While they share so much in common, each has also diverged in unique ways, making it easier to isolate the impact of changes than is often the case with comparative research across international boundaries. The “LiPAD” project and other initiatives to digitize legislative records at the federal level have opened the door to a host of new research questions, and we’re excited to see what will be possible as more and more data from provincial legislatures and executives moves online as well.

Tell us a bit about your current/next project. What are each of you working on?

Together we’re also finalizing an article examining how the characteristics of provincial legislatures (e.g. size and the use of committees) affect the impact of the legislative process (e.g. the likelihood of the a government bill will be amended during passage).

JP – I’m currently working on a larger research project drawing on dozens of interviews with ministers that examines the evolution of cabinet government in Canada. I’m hoping to add the renewed conversation on cabinet government brought by the wonderful recent books from Patrice Dutil (Prime Ministerial Power in Canada – 2017) and Ian Brodie (At the Centre of Government – 2018).

PT – In the past few months I’ve been working with the Samara Centre for Democracy on a series of reports examining how legislatures in Canada and beyond have adapted their operations during the COVID-19 pandemic, and what impact these changes have meant for scrutiny and democratic representation. I’ve also continued with initiatives to develop metrics for evaluating legislative performance, including a Samara Centre report evaluating the performance of the 41st Parliament. Going forward, I’ll be returning to longer-term projects examining the role of religion in Canadian politics and cross-party cooperation at the Canadian and British parliaments.

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Entrevues avec les finalistes au prix John McMenemy 2020 Paul Thomas and JP Lewis; “Executive Creep in Canadian Provincial Legislatures”.

Pouvez-vous nous faire un bref résumé de votre article sélectionné “Executive Creep in Canadian Provincial Legislatures”?

Ces dernières années, nous avions remarqué que les députés d’arrière-ban du gouvernement dans les législatures recevaient de plus en plus souvent des postes de quasi-cabinet et/ou de membres de comités ministériels. La préoccupation normative liée à cette évolution est que l’augmentation du nombre de membres de l’exécutif ou leur participation à la prise de décision au sein de l’exécutif peut affaiblir la capacité des corps législatifs à remplir leur rôle principal de surveillance. Nous avons voulu suivre la tendance dans les provinces et dans le temps pour mieux comprendre l’ampleur et l’évolution des modifications intervenues. Nous avons constaté que l’intégration des députés d’arrière-ban dans le travail de l’exécutif n’avait cessé de croître depuis les années 1960, ce qui a renforcé les préoccupations sous-jacentes de centralisation du pouvoir dans les organes exécutifs canadiens et de marginalisation des législatures.

Qu’est-ce qui vous a amenés à vous intéresser à la recherche sur les législatures et exécutifs canadiens?

Nous nous sommes tous deux intéressés aux corps législatifs et aux pouvoirs exécutifs tout au long de notre carrière universitaire et avons chacun de notre côté publié dans ce domaine.

JP – J’avais déjà effectué des recherches sur les comités du Cabinet et j’ai trouvé qu’il était très important de les comprendre car plus je réalise d’entretiens avec des acteurs politiques, plus j’entends dire que le pouvoir réside dans ces comités moins bien compris et étudiés. C’est dans cet esprit que mon attention a été attirée par la focalisation des médias sur la nomination de députés d’arrière-ban du gouvernement à ces comités au Nouveau-Brunswick, et j’ai pris contact avec Paul pour voir s’il connaissait les recherches existantes sur cette pratique.

PT – J’avais déjà travaillé avec Graham White pour développer des mesures permettant de comparer la capacité législative des provinces. Un indicateur que nous avons identifié était la proportion de députés occupant un poste quelconque au sein de l’exécutif, et nous avons été surpris de constater qu’une fois que des postes subalternes comme celui de secrétaire parlementaire étaient inclus, il n’y avait pratiquement plus de députés d’arrière-ban du gouvernement dans certains organes de pouvoir, ce qui réduisait considérablement la probabilité d’un contrôle significatif. Cependant, alors que Graham et moi avions constaté que le gouvernement Gallant au Nouveau-Brunswick avait supprimé les postes de secrétaire parlementaire de la province après l’arrivée au pouvoir, les comptes rendus des médias que JP a signalés ont montré que les députés d’arrière-ban étaient amenés à l’exécutif d’une autre manière, par le biais des comités du Cabinet.

Cela nous a fait prendre conscience qu’il fallait saisir l’expansion des postes moins élevés de l’exécutif et la participation des députés d’arrière-ban aux comités du Cabinet pour saisir pleinement l’ampleur de l’empiètement de l’exécutif sur le législatif.

Auriez-vous des conseils à donner aux étudiants des cycles supérieurs ou à d’autres universitaires désireux de poursuivre des recherches sur les législateurs, les députés d’arrière-ban ou les exécutifs dans la politique fédérale et provinciale canadienne ?

Notre conseil est de s’y atteler ! Le groupe d’universitaires qui se concentre sur les corps législatifs et les pouvoirs exécutifs canadiens est assez restreint, et la plupart des documents sur lesquels nous nous appuyons encore ont été rédigés par des universitaires de haut niveau. Il s’agit d’un domaine de recherche qui pourrait certainement bénéficier d’une infusion de nouveaux chercheurs actifs et d’approches méthodologiques. Les provinces constituent également un lieu idéal pour explorer l’impact des différentes structures et procédures législatives ou exécutives. Si elles ont tant en commun, chacune d’entre elles a également divergé de manière unique, ce qui permet d’isoler plus facilement l’impact des changements que ce n’est souvent le cas avec la recherche comparative au-delà des frontières internationales. Le projet « LiPaD » et d’autres initiatives visant à numériser les documents législatifs au niveau fédéral ont ouvert la porte à une foule de nouvelles questions de recherche, et nous sommes impatients de voir ce qui sera possible à mesure que de plus en plus de données des corps législatifs et exécutifs provinciaux seront également mises en ligne.

Parlez-nous brièvement du projet auquel vous travaillez en ce moment ou que vous comptez aborder prochainement.

Ensemble, nous mettons également la dernière main à un article examinant comment les caractéristiques des législatures provinciales (par exemple la taille et l’utilisation des comités affectent l’impact du processus législatif (par exemple la probabilité qu’un projet de loi du gouvernement soit modifié lors de son adoption).

JP – Je travaille actuellement à un projet de recherche plus vaste, basé sur des dizaines d’entretiens avec des ministres, qui examine l’évolution du gouvernement de cabinet au Canada. J’espère ajouter la nouvelle conversation sur le gouvernement de cabinet apportée par les merveilleux livres récents de Patrice Dutil (Prime Ministerial Power in Canada – 2017) et Ian Brodie (At the Centre of Government – 2018).

PT – Au cours des derniers mois, j’ai travaillé avec le Centre Samara pour la démocratie sur une série de rapports examinant comment les corps législatifs au Canada et au-delà ont adapté leurs activités pendant la pandémie COVID-19, et quel impact ces changements ont signifié pour le contrôle et la représentation démocratique. J’ai également poursuivi des initiatives visant à développer des mesures d’évaluation des performances législatives, notamment un rapport du Centre Samara évaluant les performances de la 41e législature. À l’avenir, je reviendrai sur des projets à plus long terme qui examinent le rôle de la religion dans la politique canadienne et la coopération interpartis au sein des parlements canadien et britannique.